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國家能源局、國家發展改革委聯合發布關于印發《關于加快儲 氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》的通知

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發布時間:
2018/04/28
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【摘要】:
國家能源局、國家發展改革委聯合發布關于印發《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》的通知發改能源規[2018]637號各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、能源局,國家能源局各派出監管機構,各有關中央企業,有關行業協會、學會:為認真踐行習近平新時代中國特色社會主義思想,加快推進天然氣產供儲銷體系建設,貫徹落實《中共中央國務院關于深化石油天然氣

  國家能源局、國家發展改革委聯合發布關于印發《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》的通知

  發改能源規[2018]637號

  各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、能源局,國家能源局各派出監管機構,各有關中央企業,有關行業協會、學會:

  為認真踐行習近平新時代中國特色社會主義思想,加快推進天然氣產供儲銷體系建設,貫徹落實《中共中央國務院關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(中發〔2017〕15號),補足儲氣調峰短板,我們制定了《關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見》?,F印發你們,請按照執行。

  附件:關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見

  國家發展改革委

  國 家 能 源 局

  2018年4月26日

  附件:

  關于加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰輔助服務市場機制的意見

  為認真踐行習近平新時代中國特色社會主義思想,加快推進天然氣產供儲銷體系建設,落實《中共中央國務院關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(中發〔2017〕15 號)要求,補足儲氣調峰短板,制定本意見。

  一、充分認識加快儲氣設施建設和完善儲氣調峰市場機制的必要性和緊迫性

  截至目前,我國地下儲氣庫工作氣量僅為全國天然氣消費量的3%,國際平均水平為12-15%;液化天然氣(以下簡稱LNG)接收站罐容占全國消費量的2.2%(占全國LNG周轉量的約9%),日韓為15%左右;各地方基本不具備日均3天用氣量的儲氣能力。去冬今春全國較大范圍內出現的天然氣供應緊張局面,充分暴露了儲氣能力不足的短板。這已成為制約我國天然氣產業可持續發展的重要瓶頸之一。

  此外,儲氣和調峰機制上也存在諸多問題,制約天然氣穩定安全供應。已有規定中儲氣責任界定不清,儲氣能力和調峰能力混淆,儲氣能力核定范圍不明確,儲氣責任落實的約束力不夠。輔助服務市場未建立,企業除在屬地自建儲氣設施外,儲氣責任落實缺乏其他途徑;支持政策不完善,峰谷差價等價格政策未完全落實,市場化、合同化的調峰機制遠未形成,各類企業和用戶缺乏參與儲氣調峰的積極性。

  加強儲氣和調峰能力建設,是推進天然氣產供儲銷體系建設的重要組成部分。天然氣作為優質高效、綠色清潔的低碳能源,未來較長時間消費仍將保持較快增長。盡快形成與我國消費需求相適應的儲氣能力,并形成完善的調峰和應急機制,是保障天然氣穩定供應,提高天然氣在一次能源消費中的比重,推進我國能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效能源體系的必然要求。

  二、總體要求

  以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局,落實黨中央、國務院關于深化石油天然氣體制改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷體系建設的任務要求,遵循能源革命戰略思想,著力解決天然氣發展不平衡不充分問題,加快補足儲氣能力短板,明確政府、供氣企業、管道企業、城鎮燃氣企業和大用戶的儲氣調峰責任與義務,建立和完善輔助服務市場機制,形成責任明確、各方參與、成本共擔、機制順暢、靈活高效的儲氣調峰體系,為將天然氣發展成為我國現代能源體系中的主體能源之一提供重要支撐。

  三、基本原則

  明確責任劃分。供氣企業和管道企業承擔季節(月)調峰責任和應急責任。其中,管道企業在履行管輸服務合同之外,重在承擔應急責任。城鎮燃氣企業承擔所供應市場的小時調峰供氣責任。地方政府負責協調落實日調峰責任主體,供氣企業、管道企業、城鎮燃氣企業和大用戶在天然氣購銷合同中協商約定日調峰供氣責任。

  堅持市場主導。推進天然氣價格市場化,全面實行天然氣購銷合同。儲氣服務(儲氣設施注采、存儲服務等)價格和儲氣設施天然氣購銷價格由市場競爭形成。構建儲氣調峰輔助服務市場機制,支持企業通過自建合建、租賃購買儲氣設施,或者購買儲氣服務等手段履行儲氣責任。

  加強規劃統籌。建立以地下儲氣庫和沿海LNG接收站儲氣為主,重點地區內陸集約、規?;疞NG儲罐應急為輔,氣田調峰、可中斷供應、可替代能源和其他調節手段為補充,管網互聯互通為支撐的多層次儲氣調峰系統。

  嚴格行業監管。加強對違法違規、履責不力行為的約談問責、懲戒查處和通報曝光。將各地和有關企業建設儲氣設施、保障民生用氣、履行合同等行為分別納入政府及油氣行業信用體系建設和監管范疇。

  四、主要目標

  (一)儲氣能力指標。供氣企業應當建立天然氣儲備,到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力,滿足所供應市場的季節(月)調峰以及發生天然氣供應中斷等應急狀況時的用氣要求。

  縣級以上地方人民政府指定的部門會同相關部門建立健全燃氣應急儲備制度,到2020年至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力,在發生應急情況時必須最大限度保證與居民生活密切相關的民生用氣供應安全可靠。北方采暖的省(區、市)尤其是京津冀大氣污染傳輸通道城市等,宜進一步提高儲氣標準。

  城鎮燃氣企業要建立天然氣儲備,到2020年形成不低于其年用氣量5%的儲氣能力。不可中斷大用戶要結合購銷合同簽訂和自身實際需求統籌供氣安全,鼓勵大用戶自建自備儲氣能力和配套其他應急措施。

  以上各方的儲氣指標不得重復計算。2020年以后各方儲氣能力配套情況,按以上指標要求,以當年實際合同量或用氣量為基數進行考核。作為臨時性過渡措施,目前儲氣能力不達標的部分,要通過簽訂可中斷供氣合同,向可中斷用戶購買調峰能力來履行穩定供氣的社會責任。同時,各方要根據 2020年儲氣考核指標和現有能力匹配情況,落實差額部分的儲氣設施建設規劃及項目,原則上以上項目2018年要全部開工。

  (二)指標核定范圍。

  儲氣指標的核定范圍包括:一是地下儲氣庫(含枯竭油氣藏、含水層、鹽穴等)工作氣量;二是沿海LNG接收站(或調峰站、儲配站等,以下統稱 LNG接收站)儲罐罐容(不重復計算周轉量);三是陸上(含內河等)具備一定規模,可為下游輸配管網、終端氣化站等調峰的LNG、CNG儲罐罐容(不重復計算周轉量,不含液化廠、終端氣化站及瓶組站、車船加氣站及加注站)等。合資建設的儲氣設施,其儲氣能力可按投資比例分解計入相應出資方的考核指標,指標認定的具體方案應在相關合同或合作協議中明確約定??芍袛嗪贤?、高壓管存、上游產量調節等不計入儲氣能力。

  五、重點任務

  (一)加強規劃統籌,構建多層次儲氣系統。

  1.加大地下儲氣庫擴容改造和新建力度。各企業要切實落實國家天然氣發展專項規劃等對地下儲氣庫工作氣量的約束性指標要求。加快全國地下儲氣庫的庫址篩選和評估論證,創新工作機制,鼓勵各類投資主體參與地下儲氣庫建設運營。

  2.加快LNG接收站儲氣能力建設。鼓勵多元主體參與,在沿海地區優先擴大已建LNG接收站儲轉能力,適度超前新建LNG 接收站。以優化落實環渤海地區LNG儲運體系實施方案為重點,盡快完善全國的LNG儲運體系。推動LNG接收站與主干管道間、LNG接收站間管道互聯,消除“LNG孤站”和“氣源孤島”。LNG接收站要形成與氣化能力相配套的外輸管道。鼓勵接收站增加LNG槽車裝車撬等,提高液態分銷能力。

  3.統籌推進地方和城鎮燃氣企業儲氣能力建設。針對地方日均3天需求量、城鎮燃氣企業年用氣量5%的儲氣能力落實,各省級人民政府指定的部門要統籌謀劃,積極引導各類投資主體通過參與LNG接收站、地下儲氣庫等大型儲氣設施建設來履行儲氣責任(含異地投資、建設);在此基礎上,結合本地實際情況適度、集約化的建設陸上LNG、CNG儲配中心,確保儲氣能力達標??h級以上地方人民政府或其指定的部門要在省級規劃統籌的基礎上,將儲氣設施建設納入本級規劃體系,明確儲氣設施發展目標、項目布局和建設時序,制定年度計劃。

  4.全面加強基礎設施建設和互聯互通?;A設施建設和管網互聯互通兩手抓,加快完善和優化全國干線管網布局,消除管輸能力不足和區域調運瓶頸的制約。加快管網改造升級,協調系統間壓力等級,實現管道雙向輸送,最大限度發揮應急和調峰能力??h級以上人民政府指定的部門要加強規劃統籌和組織協調,會同相關部門保障互聯互通工程實施以及儲氣設施就近接入輸配管網,并推動省級管網與國家干線管道互聯互通。

  (二)構建規范的市場化調峰機制。

  1.以購銷合同為基礎規范天然氣調峰。全面實行天然氣購銷合同管理,供用氣雙方簽訂的購銷合同原則上應明確年度供氣量、分月度供氣量或月度不均衡系數、最大及最小日供氣量等參數,并約定雙方的違約懲罰機制。鼓勵企業采購LNG現貨、簽訂分時購銷合同(調峰合同),加強用氣高峰期天然氣供應保障。超出合同的需求原則上由用氣方通過市場化采購等方式解決,但應急保供情況下供氣方和管道企業在能力范圍內須予以支持并可獲得合理收益,額外產生的費用由用氣方承擔。供氣方不能履行合同供應,用氣方外采氣量超額支出原則上由供氣企業承擔。

  2.積極推行天然氣運輸、儲存、氣化、液化和壓縮服務的合同化管理?;A設施使用方應與運營方簽訂服務合同,合理預定不同時段、不同類型的管輸服務等。設施使用及運營方應共同加強用氣曲線的科學預測,提高基礎設施運營效率。設施運營方不能履行服務合同的,保供支出(含氣價和服務收費)超出正常市場運行的部分原則上由設施運營方承擔?;A設施尚有剩余能力,且存在第三方需求時,基礎設施運營企業應以可中斷、不可中斷等多樣化服務合同形式,無歧視公平開放基礎設施并可獲得合理收益。

  (三)構建儲氣調峰輔助服務市場。

  1.自建、合建、租賃、購買等多種方式相結合履行儲氣責任。鼓勵供氣企業、管輸企業、城鎮燃氣企業、大用戶及獨立第三方等各類主體和資本參與儲氣設施建設運營。支持企業通過自建合建儲氣設施、租賃購買儲氣設施或者購買儲氣服務等方式,履行儲氣責任。支持企業異地建設或參股地下儲氣庫、LNG接收站及調峰儲罐項目。

  2.堅持儲氣服務和調峰氣量市場化定價。儲氣設施實行財務獨立核算,鼓勵成立專業化、獨立的儲氣服務公司。儲氣設施天然氣購進價格和對外銷售價格由市場競爭形成。儲氣設施經營企業可統籌考慮天然氣購進成本和儲氣服務成本,根據市場供求情況自主確定對外銷售價格。鼓勵儲氣服務、儲氣設施購銷氣量進入上海、重慶等天然氣交易中心掛牌交易。峰谷差大的地方,要在終端銷售環節積極推行季節性差價政策,利用價格杠桿“削峰填谷”。

  3.堅持儲氣調峰成本合理疏導。城鎮區域內燃氣企業自建自用的儲氣設施,投資和運行成本納入城鎮燃氣配氣成本統籌考慮,并給予合理收益。城鎮燃氣企業向第三方租賃購買的儲氣服務和氣量,在同業對標、價格公允的前提下,其成本支出可合理疏導。鼓勵儲氣設施運營企業通過提供儲氣服務獲得合理收益,或利用天然氣季節價差獲取銷售收益。管道企業運營的地下儲氣庫等儲氣設施,實行第三方公平開放,通過儲氣服務市場化定價,獲得合理的投資收益。支持大工業用戶等通過購買可中斷氣量等方式參與調峰,鼓勵供氣企業根據其調峰作用給予價格優惠。

  (四)加強市場監管,構建規范有序的市場環境。

  各地在授予或變更特許經營權時,應將履行儲氣責任、民生用氣保障等作為重要的考核條件,對存在不按規定配套儲氣能力、連年氣荒(或供氣緊張)且拒不簽訂購銷合同等行為的城鎮燃氣企業,應要求其加強整改直至按照《城鎮燃氣管理條例》等法律法規吊銷其經營許可,收回特許經營權,淘汰一批實力差、信譽低、保供能力不足的城鎮燃氣企業。供氣企業儲氣能力不達標且項目規劃不落地、不開工、進度嚴重滯后的,視情研究核減該企業的天然氣終端銷售比例,核減的氣量須井口、接收站轉賣給無關聯第三方企業,不得一體化運營進入中下游或終端銷售。對供氣企業利用產業鏈優勢,強行轉嫁儲氣調峰責任的,各類企業在用氣高峰期存在實施價格壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為的,各類企業不制定不落實應急預案的,以及管道企業、基礎設施運營企業不提供公開公平的接入標準和服務的要加大查處和通報力度。

  (五)加強儲氣調峰能力建設情況的跟蹤調度,對推進不力、違法失信等行為實行約談問責和聯合懲戒。

  國家發展改革委、能源局會同相關部門對儲氣調峰能力建設情況等進行跟蹤檢查,視情對工作推進不力的政府部門、企業及相關責任人約談曝光。加強對各地和有關企業建設儲氣設施、保障民生用氣、履行合同等情況的信用監管。對未能按照規定履行儲備調峰責任的企業、出現較大范圍惡意停供居民用氣的企業,根據情形納入石油天然氣行業失信名單,對嚴重違法失信行為依法實施聯合懲戒。有關信用信息歸集至全國信用信息共享平臺,經主管部門認定后,相應納入城市信用監測和石油天然氣行業失信聯合懲戒范疇,通過“信用中國”網站向社會公布。

  六、保障措施

  (一)強化財稅和投融資支持。研究對地下儲氣庫建設的墊底氣采購支出給予中央財政補貼,對重點地區應急儲氣設施建設給予中央預算內投資補助支持。在第三方機構評估論證基礎上,研究液化天然氣接收站項目進口環節增值稅返還政策按實際接卸量執行。支持地方政府、金融機構、企業等在防范風險基礎上創新合作機制和投融資模式,創新和靈活運用貸款、基金、租賃、證券等多種金融工具,積極推廣政府和社會資本合作(PPP)等方式,吸引社會資本參與儲氣設施建設運營。

  (二)強化用地保障,加快項目推進。各企業要切實加快國家規劃的地下儲氣庫、LNG接收站及配套管道建設,各省(區、市)相關部門要給予大力支持。各省(區、市)相關部門要做好本地區應急儲氣設施建設規劃與土地利用、城鄉建設等規劃的銜接,優化、簡化審批手續,優先保障儲氣設施建設用地需求。各級管道企業要優先滿足儲氣設施對管網的接入需求。鼓勵儲氣設施集約運營、合建共用,支持區域級、省級應急儲氣中心建設,減少設施用地,降低運行成本。

  (三)深化體制機制改革,強化政策配套。加快放開儲氣地質構造的使用權,配套完善油氣、鹽業等礦業權的租賃、轉讓、廢棄核銷機制以及已開發油氣田、鹽礦的作價評估機制。鼓勵油氣、鹽業企業利用枯竭油氣藏、鹽腔(含老腔及新建)與其他主體合作建設地下儲氣庫。嚴格執行管道第三方公平準入,加快LNG接收站第三方開放。加強天然氣管道輸配價格管理和成本監審,輸配價格偏高的要盡快降低。鼓勵有條件的地區先行放開大型用戶終端銷售價格。探索儲氣服務兩部制定價,適時推進天然氣熱值計價。鼓勵用戶自主選擇資源方和供氣路徑、形式,大力發展區域及用戶雙氣源、多氣源供應。加強儲氣領域技術和裝備創新,推動出臺小型LNG船舶在沿海、內河運輸,以及LNG罐箱多式聯運等方面的相關法規政策。天然氣、燃氣相關標準規范中關于儲氣調峰的相關規定,有沖突的以本意見為準。

  (四)加強應急保障,確保運營安全??h級以上人民政府指定的部門應建立完善重大突發情況下的天然氣保障應急預案,建立聯動應急機制。在重大突發情況下,由地方政府指定的部門啟動應急預案,相關方應給予配合。建立應急保供的責任劃分和成本分擔機制,應急調度過程中發生的氣量采購、基礎設施服務等成本,原則上由高出合同量的用氣方、低于合同量的供氣方、基礎設施服務的違約方等按責任分比例或全額承擔,保供方可獲得合理收益。天然氣領域從業企業要嚴格履行安全生產主體責任,嚴格執行相關技術、工程、安全標準規范,加強檢查巡查,及時排查處置安全隱患,確保設施安全運行。

  (五)加強宣傳引導。各方要利用多種媒介,主動宣傳天然氣季節性供需現狀,積極回應社會關切,加強政策解讀。加強經驗總結和典型示范,推廣復制成功經驗,積極營造良好有利的社會環境和氛圍。

  七、附則

  本《意見》中供氣企業是指從事天然氣銷售業務,直接與城鎮燃氣企業、其他終端用戶(不含城鎮燃氣企業終端用戶)簽訂購銷合同的企業。其中,自主擁有國產或進口氣源且氣源銷售未實行財務獨立核算的各類企業視為供氣企業,其全部的自產、進口氣量納入該企業當年銷售合同量核定。供氣企業是子公司、分公司的,可納入母公司、總公司等整體考核。

  國家能源局就“天然氣產供儲銷體系建設”有關工作情況答記者提問

  國家能源局石油天然氣司司長劉德順

  國家發展改革委于4月27日上午10時召開專題新聞發布會,國家能源局相關司局負責同志出席,介紹“天然氣產供儲銷體系建設”有關工作情況并回答記者提問。

  以下為文字實錄:

  記者:2014年國家發展改革委頒布8號令,對供氣企業10%,地方政府3天等儲氣措施提出了明確要求,但總體上儲氣設施的建設仍然滯后,您認為主要的原因是什么?還有本次出臺的儲氣調峰意見又采取了哪些針對性的措施?

  國家能源局石油天然氣司司長劉德順:謝謝這位記者朋友。其實回答第一個問題的時候,也說到了剛才說的問題。在2014年的時候,我們就出臺了相關的管理辦法。為什么現在儲氣能力建設仍然滯后,原因主要有幾個方面:

  第一,相關方面重視程度還是不夠。管理辦法2014年發布,我們當時規定的一些目標的考核節點是2020年,中間有7-8年的時間,應該說還是有較長時間的政策過渡和設施建設期。但是,相關方面對儲氣能力建設重視不夠,特別是2014、2015年中國天然氣消費量增速階段性放緩。由于多種原因,大家對儲氣設施遲遲沒有跟上,因此歷史上的欠賬比較多,客觀上就增加了近幾年儲氣設施建設的壓力。但是去冬今春,因為天然氣需求出現反轉性的增長,增長得較快,全國較大范圍的天然氣供應出現了緊張的局面,這也給我們敲響了警鐘。出現天然氣緊張以后,無論是地方政府,還是供氣企業,還是城燃企業,也都認識到了儲氣建設的重要性。所以,我們很欣慰地看到,在我們意見的制定過程中,無論是供氣企業、地方政府還是城燃企業,都對儲氣能力建設有了足夠重視,我們在征求意見當中他們也非常支持,大量工作正在著手開展。

  第二,儲氣設施投資大,且沒有有效的投資回收途徑。特別是油價下跌以來,油氣企業普遍經營壓力大,投資能力不足,加上體制改革尚未到位,市場價格機制效果沒有充分發揮,投資回收渠道不暢,影響了企業投資儲氣設施的積極性。為了解決這一問題,我們在《意見》中,一方面積極構建輔助服務市場,支持企業通過自建合建儲氣設施,租賃購買儲氣設施或者購買儲氣服務等方式,履行儲氣責任。另一方面,堅持儲氣服務和調峰氣量市場化定價,堅持儲氣設施建設的運營成本有合理的疏導,有回收的途徑。此外,我們還積極爭取了相關的財稅支持政策。

  第三,懲戒機制欠缺。為此,在《意見》中強化了懲戒機制,國家發改委、國家能源局將會同相關部門,對儲氣調峰能力建設的情況進行跟蹤檢查,視情對工作推進不力的部門、企業和相關責任人約談曝光,各地在授予或者變更特許經營權時,應將履行儲氣責任、民生用氣保障等作為重要的考核條件,對不履責行為加強整改,直至吊銷許可,收回特許經營權。供氣企業儲氣能力不達標、且規劃項目不落地、不開工,進度嚴重滯后的視情研究核減該企業天然氣終端銷售比例,核減的氣量需在井口和接收站轉賣給無關聯的第三方企業,不得一體化進入中下游或者終端銷售。同時,我們還將加強對各地和有關企業建設儲氣設施、保障民生用氣履行合同等情況信用監管。謝謝。

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